22 июня Николаевский горисполком принял решение №646 «О внесении изменений в решение исполкома городского совета от 27.06.2008 №1368 «О порядке разработки и исполнения городских целевых программ». Его принятие стало главным итогом годичного диалога органов местного самоуправления Николаева, экспертов и общественности. Модератором напряженного диалога власти и общественности стал «Фонд развития города Николаева», который реализовал проект «Внедрение механизма общественного контроля эффективности политики развития ЖКХ в г. Николаеве» при поддержке Международного фонда «Возрождение».
За этим, на первый взгляд, малопонятным для обычного горожанина документом кроется фундамент действенного механизма контроля территориальной общины за эффективностью использования своих бюджетных средств при реализации местных целевых и бюджетных программ. Он позволяет внести необходимые изменения в действующие целевые программы, переведя их на рельсы программно-целевого метода (ПЦМ). Это решение стимулирует главных распорядителей бюджетных средств к переформатированию соответствующих целевых программ в бюджетные и обязывает их определить пакеты результативных показателей бюджетных программ. Тех самых показателей, по которым общественность, депутаты горсовета и компетентные государственные органы смогут контролировать эффективность реализации целевых программ, а также программы социально-экономического развития. Следовательно, после принятия Николаевским горсоветом соответствующих редакций городских целевых программ в городе будет запущен действенный механизм общественного контроля, а значит, каждый горожанин получит более эффективную городскую власть, результативность работы которой можно будет оценить по упомянутым показателям.
Гарантами необратимости этого процесса являются с одной стороны Президент Украины, Министерство финансов, с другой стороны – активная позиция организаций гражданского общества по продвижению демократических реформ.
В Программе экономических реформ Президента Украины до 2014 года «Обеспеченное общество, конкурентоспособная экономика, эффективное государство» четко определена такая стратегическая задача как создание системы управления государственными финансами, направленной на обеспечение устойчивого экономического роста и гарантированного выполнения государством своих социальных обязательств. Сделать это предполагается за счет снижения уровня дефицита и темпов роста государственного долга; повышения эффективности и гибкости фискальных расходов; оптимизации управления государственными финансами.
Необходимым шагом на пути к улучшению управления государственными финансами является комплексное использование ПЦМ для бюджетов всех уровней наряду с внедрением системы мониторинга и оценки эффективности бюджетных программ.
Приказом Минфина №805 от 02.08.2010 утверждены основные подходы к внедрению программно-целевого метода составления и выполнения местных бюджетов. В нем определены пути и этапы внедрения ПЦМ для бюджетов всех уровней. Николаевская область стала участником второго этапа внедрения ПЦМ, начавшегося с2012 г. А приказ Минфина №59 от 31.01.2012 прямо предусматривает, что все украинские города областного уровня должны перейти на ПЦМ в 2012 году.
Что же такое ПЦМ и какая работа в этом направлении была проведена в Николаеве?
В практике эффективного менеджмента известна истина: количество не может перейти в качество, если это количество не посчитано до мелочей. Украинские регионы не зря переходят к программно-целевому методу формирования бюджета. ПЦМ – механизм, давно апробированный как на Западе, так и в странах СНГ, позволяющий создать эффективную, прозрачную систему формирования и выполнения бюджета. От применяемого сейчас метода бюджетирования он отличается тем, что при его применении внимание сосредотачивается не на развитии сети учреждений и их содержании, а на результатах выполнения функций, возложенных на эти учреждения. Иными словами, на том, насколько услуги, предоставленные за бюджетные средства, отвечают потребностям граждан. Поэтому и бюджет будет иметь вид, отличный от привычного доселе. Это не перечень и стоимость, мероприятий, а расчёт результатов выполнения каждой целевой программы.
В Николаеве большую работу в этом направлении провел Фонд развития города Николаева (ФРГН). Все началось с проекта «Внедрение механизма общественного контроля эффективности политики развития ЖКХ в г. Николаеве» при поддержке МФ «Возрождение». Первоначально в рамках проекта планировалась разработка показателей эффективности политики развития жилищно-коммунального хозяйства в Николаеве и разработка механизма общественного контроля в данной сфере. Однако в ходе реализации проекта выяснилось, что группы показателей (показатели затрат, продукта, качества и эффективности), которые рекомендовались к применению для мониторинга целевых программ в сфере ЖКХ, на самом деле имеют универсальный характер и могут быть применены для оценки выполнения любой целевой программы.
Естественно, тут же возникла весьма острая дискуссия с чиновниками по вопросу внедрения показателей. Высказывалось официальное мнение, что их внедрение – «преждевременно» и имеет смысл только при полном финансировании бюджетных и целевых программ, особенно в ЖКХ. Что нашло отражение в осенних официальных ответах ФРГН от заместителя городского головы – директора департамента ЖКГ Николаевского горсовета В.Гайдаржи и первого заместителя Николаевского городского головы Ю.Андриенко. Неофициально звучало, что это пустая трата времени и средств, фантастика «грантоедов» и «киевских мечтателей».
Хороша фантастика! Для примера. Две недели назад попалась нам на глаза локальная смета на ремонт балкона в одном доме на ул. Потёмкинской. Так вот в ней средняя стоимость 1 кг металла (далеко не драгоценного) была порядка 19 грн. и это без учёта зарплат и других расходов. Для сравнения: средняя общая стоимость изготовления 1кг сухогруза — 2 долл. О сравнении степени сложности таких инженерных сооружений как балкон и сухогруз говорить не приходится.
При ПЦМ любой горожанин увидит в соответствующей программе такой показатель:
«Показники ефективності:
— середня вартість ремонту одного об’єкта житлового фонду (будинку) (в розрізі їх видів), тис. грн.;
— середня вартість ремонту 1 кв. м (п. м, км) об’єкта житлового фонду (будинку) (в розрізі їх видів), тис. грн.
(Приказ Минфина №945 от 27.07.11)
Как видим, показатели оценки эффективности выполнения бюджетных программ нужны для того, чтобы городские власти и вся община могли иметь перед глазами четкую картину, как выполняются целевые программы, принятые горсоветом, насколько они эффективны и нужны ли вообще. Да-да, нужны ли нам все программы или чем-то можно пожертвовать? Ведь бюджет не резиновый, на все денег не хватает, а у нас целевых городских программ более полусотни. И принятие части из них, возможно, носило скорее эмоциональный, политический, а, говоря еще откровенней, популистский характер. Так нужны ли отдельные программы, мертвым грузом повисшие на городском бюджете, если они все равно не выполняются?
Во-вторых, по результатам оценки эффективности выполнения городских программ можно дать оценку и работе самой городской власти. Кого-то это, возможно, пугает, но люди грамотно мыслящие должны понимать: без такой оценки со стороны общества, государства, его институтов, фискальных структур, не обойтись.
Возможно, дискуссии вокруг ПЦМ продолжались бы до сих пор, если бы не настойчивость общественности и жесткая позиция Минфина, который установил для Николаева граничный срок перехода на ПЦМ – 30 июня 2012 года. И городской финансовое управление (департамент финансов) не смогло бы без главных распорядителей средств составить паспорта бюджетных программ в плане определения таблиц результативных показателей. И если город не перестроит работу на новый лад, он просто не сможет тратить свои же бюджетные средства на выполнение городских программ.
Проблема заключалась в том, что в решении Николаевского горисполкома № 1368 от 27 июня 2008 года, регламентирующем порядок разработки и выполнения городских целевых программ, изначально была заложена серьезная управленческая ошибка. Это решение противоречит другим нормативным актам. В частности приказу Минэкономики №367 от 2006 года, согласно которому, в каждой региональной программе доложен быть определен ответственный исполнитель, и он должен быть юридическим лицом; должны быть определены группы результативных показателей программы (показатели затрат, продукта, качества и эффективности). Ничего этого в решении №1368 не было.
В результате, в подавляющем большинстве городских программ нет пакета результативных показателей, а из-за отсутствия параметров оценки оценить качество выполнения программ невозможно. Некоторые программы вообще не финансировались или финансировались в недостаточном объеме, поскольку ответственными за их исполнение не были определены юридические лица.
Несмотря на сложности, работа по внедрению ПЦМ проводилась. В ноябре прошлого года в Одессе Минфин организовал совещание для руководителей областей Южного региона, в том числе и Николаевской, по применению ПЦМ. В мае нынешнего года в Николаеве представителями Института бюджета и социально-экономических исследований и Минфина был проведен тренинг по внедрению ПЦМ для представителей главных финансовых управлений. Следующий этап – переведение до 30.06.12 бюджета 2012 года в формат ПЦМ.
И вот, наконец, принято долгожданное решение горисполкома №646 «О внесении изменений в решение исполкома городского совета от 27.06.2008 №1368 «О порядке разработки и исполнения городских целевых программ». Оно позволяет внести необходимые изменения в действующие городские программы, переведя их на ПЦМ.
Большое содействие в рассмотрении и утверждении указанного проекта решения исполкома горсовета оказал Николаевский городской голова Владимир Чайка.
Следующим нашим шагом станет инициирование принятия Николаевским горсоветом решений о внесении изменений в «Программу развития и реформирования ЖКХ г. Николаева на 2010-15 года» и другие городские целевые программы. Мы должны жить по средствам, не впадая в крайность популизма. Теперь город сможет определить наиболее важные, первоочередные программы, определившись с приоритетами развития, научиться грамотно применять инструментарий, позволяющий объективно оценивать эффективность выполнения программ и прекратить распыление средств.
Пресс-служба НГОО
«Фонд развития города Николаева»
