Проблема функционирования жилищно-коммунального хозяйства города является одной из наиболее болезненных и насущных для николаевцев. Традиционно обращения граждан, касающиеся проблем ЖКХ, являются самыми массовыми в статистике органов местного самоуправления. В последние годы эта тенденция усугубилась. Так только за 10 месяцев прошлого года Департамент ЖКХ города получил около 5,6 тыс. жалоб граждан, из них 3,5 тыс. касались содержания жилищного фонда.
Для преодоления проблем, накопившихся в ЖКХ, в последнее десятилетие Николаевский горсовет принял две отраслевые программы. В частности, в прошлом году была принята «Программа реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства г. Николаева на 2010 – 2014 гг». Документ содержит в том числе и положение об обслуживании жилфонда на конкурсной основе, инициатором чего наш город стал еще в 2007 году. По мнению его разработчиков, демонополизация и создание конкурентной среды должны положительно сказаться на отрасли.
Тем не менее, предыдущая отраслевая Программа реформирования и развития ЖКХ, принятая в 2004 году оказалась практически проваленной, многие ее мероприятия не выполнены и перекочевали в нынешнюю Программу. Результат невыполнения программ – обострение ситуации в ЖКХ, ухудшение качества оказываемых услуг (сегодня всего 10-15% горожан удовлетворены качеством услуг), нежелание жителей платить за некачественные и к тому же постоянно дорожающие услуги, рост неплатежей.
Считается, что одной из главных причин провала отраслевых программ является хроническое недофинансирование, связанное с бюджетными трудностями. Однако, ни одни реальный инвестор не даст деньги просто так. К тому же депутаты горсовета без особого энтузиазма выделяют деньги на ЖКХ и относятся к отрасли как к бездонной бочке: сколько денег в нее не вложить, положительного результата все равно не будет. Результат – снижение инвестиционной привлекательности и ухудшение финансовой ситуации. Если в прошлом году на отрасль было выделено 3,2% городского бюджета, то в нынешнем (без учета выплат по кредиту на ремонт дорог) – примерно 1,4%. При этом в других городах Украины этот показатель колеблется в диапазоне 3-15%.
Почему ни горсовет, ни, тем более, сторонние инвесторы не торопятся вкладывать средства в ЖКХ? Прежде всего, потому, что не видят реальной отдачи. Одна из причин этого – отсутствие конкретных критериев оценки работы отрасли. Как правило, эти критерии формулируются как «улучшить», «углубить» и т.д. Это наряду с отсутствием четкой стратегии развития, концентрации ресурсов, системности в исполнении и эффективного общественного контроля является причиной хронического невыполнения отраслевых программ, причем не только касающихся ЖКХ. Получается замкнутый круг: «бідні бо дурні, а дурні бо бідні».
Невозможно добиться эффективных действий власти, принятия четких управленческих решений без наличия критериев оценки работы ЖКХ. Причем таких критериев, которые были бы понятны не только жилищникам и коммунальщикам, но и неспециалистам – депутатам, финансистам, а самое главное – обычным потребителям услуг.
Решению этой проблемы и посвящен проект Фонда развития города Николаева (ФРГН) «Внедрение механизма общественного контроля эффективности политики развития ЖКХ г. Николаева», реализуемый при поддержке МФ «Возрождение». Его цель заключается в том, чтобы разработать и внести изменения в местные нормативно-правовые акты, позволяющие усовершенствовать процедуру реализации «Программы реформирования и развития ЖКХ Николаева на 2010 – 2014 гг.» и других городских программ. Для этого необходимо разработать индикаторы эффективности политики развития ЖКХ и внедрить механизм общественного мониторинга в данной сфере.
Для детализации проблемы и определения, какие именно показатели нужны, Фондом были проведены фокус-группы и глубинные интервью. Оказалось, что не только представители потребителей, председатели ОСМД, но даже сами специалисты отрасли не могут четко определить, какие показатели результативности им необходимы для мониторинга эффективности выполнения Программы. Звучали, к примеру, такие абстрактные показатели, не имеющие конкретных единиц измерения как «цветущий город», «чистые улицы», отсутствие вопросов «почему не убрано?» и даже: «а зачем нам вообще нужны эти показатели – работаем себе, ну и работаем». Словом, даже у специалистов существуют заблуждения и недопонимание.
Между тем, опытные эксперты ФРГН, участвующие в реализации проекта, предлагают разделить показатели результативности на четыре группы: показатели затрат, продукта, эффективности и качества.
Показатель затрат (кто и при помощи чего выполняет услугу) – это индикатор, отображающий объем структурированных ресурсов, необходимых для выполнения определенной работы, программы. Он должен отвечать принципам необходимости и минимальной достаточности. Измеряется такой индикатор в единицах персонала, штуках, тоннах, кубических метрах, километрах и т.д. К примеру, «протяженность линий электросетей, вводящихся в эксплуатацию», «инвентарное количество светоточек».
Показатель эффективности (во сколько обходится единица продукта в денежном измерении) – индикатор, определяющий отношение произведенных работ и услуг к их стоимости. Необходим для определения экономической эффективности работы, ее финансового результата. Определяется в грн./кв. м, грн./койко-день и т.д. Например, «средняя стоимость очистки квадратного метра дороги», «средняя стоимость обслуживания одной светоточки».
Показатель качества (что мы планируем достичь в процессе выполнения программы) – индикатор, определяющий успешность выполнения намеченных планов, характеризующий достигнутые результаты, их динамику во времени. Может измеряться в процентах роста или снижения утечек, потерь в сетях. Например, «увеличение количества озелененных территорий в процентах и абсолютных показателях», «увеличение количества граждан, считающих, что наружное освещение улиц за отчетный период улучшилось».
Необходимо особо подчеркнуть, что эксперты ФРГН не «изобретают велосипед». Аналогичные показатели оценки результативности отражены в украинском законодательстве, в ряде региональных и городских программ. Однако до сих пор их использование не носило системного характера.
Кстати, в той же программе развития ЖКХ предусмотрены средства на ежегодное исследование уровня удовлетворенности жителей качеством оказываемых услуг, но на практике полноценные исследования общественного мнения не проводятся. А внутри депутатского корпуса разговор о необходимости улучшения ситуации в отрасли без использования конкретных индикаторов грозит выродиться в примитивный политический популизм.
Индикаторы, о которых идет речь, на самом деле куда ближе и понятнее жильцам, чем это может показаться на первый взгляд. Знают ли они, например, что цены на материалы аналогичного качества, закупаемые двумя ЖЭКами, эксплуатирующими два соседних жилых дома, могут весьма существенно различаться. Следовательно, тот ЖЭК, что покупает материалы по боле высокой цене (часто это свидетельствует об откровенной коррупции и системе «откатов»), менее эффективно тратит деньги жильцов. А что скрывается в статье «другие расходы»? Наверняка, большинство горожан не знает, что они дважды оплачивают одни и те же услуги, т. к. за счет «других расходов» финансируется выдача ЖЭКами как расчетных книжек на квартплату, так и изготовление и доставка платежных квитанций коммерческой организации – Городского информационно-расчетного центра. В квитанциях, где есть расчет только по квартплате и теплу, по сути, дублируется бухгалтерская база данных ЖЭКа. При этом жильцов никто не спрашивает: хотят ли они пользоваться услугами ГИРЦ и платить за них, эти услуги навязываются в «добровольно-принудительном» порядке.
Если копнуть глубже, таких проблем масса. Решить их можно путем формирования эффективного механизма общественного контроля и оценки результативности работы жилищно-коммунальной сферы. Но для этого городская общественность должна осознать, что она является и заказчиком, и наиболее заинтересованным контролером таких услуг. А потому должна добиваться соблюдения конкурентности, публичности и прозрачности в работе ЖЭКов, требуя от них соответствия между полученными от населения средствами и результативностью услуг, предоставленных на эти средства по принципу «более качественные услуги по наиболее оптимальной цене». Только тогда потребитель превратится в полноценного участника рынка жилищно-коммунальных услуг, определяющего приоритеты для поставщиков и исполнителей услуг.
В январе текущего года при горсовете была создана рабочая группа по реформированию, развитию и тарифной политике в жилищном хозяйстве г. Николаева. В ее состав в качестве представителей общественности введены и эксперты ФРГН. В рамках тесного сотрудничества с рабочей группой Фонд намерен разработать и издать аналитический документ «Эффективность политики развития ЖКХ в г. Николаеве», где будет разъяснен характер поднятой проблемы, проанализированы пути ее решения, определены основные заинтересованные стороны, их мотивация, прогноз возможных действий, учтен позитивный опыт других городов. В целом по результатам ее работы на рассмотрение горсовета планируется представить проект изменений и дополнений в решение горсовета от 03.09.2010 «Об утверждении Программы реформирования и развития ЖКХ г. Николаева до 2014 г.».
Следует особо подчеркнуть, что использование показателей оценки эффективности может быть применено к любой городской программе, разработанной с использованием программно-целевого метода. Поэтому проектом ФРГН «Внедрение механизма общественного контроля эффективности политики развития ЖКХ г. Николаева» предусмотрено и внесений изменений и дополнений в решение Николаевского горисполкома от 27.06.2008 «Порядок разработки и выполнения городских целевых программ».
В конечном итоге реализация данного проекта это позволит сделать городскую политику в различных сферах жизнедеятельности более прозрачной (т.е. подотчетной общественности), эффективной, понятной и предсказуемой.
Пресс-служба Фонда развития города Николаева
